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UNIVERSIDADE FEDERAL DA PARAIBA CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS DEPARTAMENTO DE ECONOMIA CURSO DE ESPEC IALIZAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL MODALIDADE A DISTÂNCIA TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO O CONTROLE INTERNO DO MUNICÍPIO DE SANTANA DOS GARROTES - PB Nome do Aluno: Pedro Bezerra Leite * Pós - graduando lato sensu em Gestão Pública Municipal - UFPB Nome do orientador: Prof. Alexandre Lyra Martins Professor do Departamento de Economia - UFPB RESUMO Este trabalho tem por objetivo , confrontar, desde sua implantação, as condições de funcionamento do sistema de controle interno em Santana dos Garrotes com os requisitos legais estabelecidos para tal e r ealizar uma breve retrospectiva, (anos 2 000), do controle dos gastos do município em estudo, considerando as prestações de contas efetuadas , a pontan do , as conseqüências da falta ou ineficiência do funcionamento e sugestões para solucionar os problemas que estejam impedindo o funciona mento pleno do Controle Interno do M unicípio . Através das pesquisas bibliográficas realizadas, foi demonstrada a importância do sistema de controle interno, bem como suas finalidades, implantação da controladoria e o papel do controlador do município. A análise do c aso do sistema de controle interno do município de Santana dos Garrotes, por sua vez, mostrou que o município criou o sistema em 2009, mas até o momento não o colocou em prática, assim, o controle interno do município não vem cumprindo a sua função, nem a legislação está sendo atendida. Além disso, constataram - se várias irregularidades em prestações de contas do município, que poderiam ter sido evitadas com o funcionamento do controle interno. Diante dessa situação, foram apontadas sugestões para solucionar os problemas que estejam impedindo o funcionamento pleno do controle interno do município, tais como: publicidade das ações desenvolvidas no exercício da administração, maior mobilização da sociedade em torno da causa da moralidade pública e uma fiscaliza ção mais eficiente por parte dos órgãos de controle externo (O Poder Legislativo, Tribunal de Contas do Estado e Ministério Público e outros). Palavras - chave: Controle Interno, Eficiência, Gestão Pública . *Graduado em Ciências Contábeis pela Universid ade Federal da Paraíba (UFPB) e Acadêmico do Curso de Especialização em Gestão Pública Municipal da Universidade Federal da Paraíba (UFPB). (pedrobezerraleite@yahoo.com.br) 2 1 – INTRODUÇÃO Após longos períodos de más gestões, os serviços públicos n a grande maioria dos municípios brasileiros acumularam um grande passivo de ineficiência e desvio de recursos, de maneira que comprometeram várias gestões futuras. Diante deste problema, o Governo Federal em 04 de maio de 2000 aprovou a Lei Complementar nº 101, também conhecida como a Lei de Responsabilidade Fiscal . Esta lei apresenta - se com a missão de impedir que se perpetuem os desmandos que têm marcado a Administração Pública brasi leira, com gestões desastrosas, irresponsáveis e corruptas sem nenhum com promisso com a eficiência e a transparência. Sob o manto da impunidade, parece ter - se generalizado o conceito de que o bom administrador é aquele que, mediante artimanhas espúrias, gasta mais do que arrecada; descumpre os contratos que celebra e os prazos fixados pelo o Poder Judiciário para honrar precatório, deixando, destarte o maior passivo possível aos cuidados de seu sucessor (MONTEIRO, 2002). Assim, com as exigências legais e com a transformação da sociedade que torna cada vez mais cidadã, os gestor es públicos necessitam de instrumentos que aperfeiçoem a gestão municipal, tornando - a mais ética e eficiente. O sistema de controle interno é um desses instrumentos, quando empregado plenamente é um importante elemento que orienta os gestores nas tomadas d e decisões, além de contribuir decisivamente para colocar em prática os princípios constitucionais da Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e eficiência do ato administrativo, garantindo proteção ao patrimônio público e combate preventivo aos Atos de Improbidade Administrativa. O controle interno cria condições indispensáveis à eficácia do controle externo e visa assegurar a regularidade da realização da receita e da despesa, possibilitando o acompanhamento da execução do orçamento, dos prog ramas de trabalho e a avaliação dos respectivos resultados. É, na sua plenitude, um controle de legalidade, conveniê ncia, oportunidade e eficiência (MEIRELLES, 1993) . Visto que, o objetivo do presente trabalho é mostrar a importância do controle interno na gestão pública municipal e apresentar uma avaliação do sistema de controle interno do município de Santana dos Garrotes, desde sua implantação (2009), apontando os principais resultados e falhas e contribuições para o desenvolvimento da gestão pública nes se municí pio . 3 1.2 Justificativa Este trabalho terá por finalidade mostrar a importância do sistema de controle interno nas ações governamentais, visto que, quando empregado plenamente é um instrumento fundamental para obtenção de uma gestão eficiente e eficaz. Sua existência atende à sociedade em geral, partindo dos gestores públicos, passando pelos órgãos de controle externo, até chegar à população em geral . Esta temática ganha relevância no contexto histórico contemporâneo, visto que, a ad ministração pública não é vista mais como algo que se esgota em si e de competência exclusiva de gestores ideais. Entretanto, como resultado da operação de grupos de pessoas passíveis de erros e suscetíveis de acompanhamento, uma vez que é do interesse da coletividade. Nesse sentido, estudos acerca das realidades locais, acompanhando a criação e funcionamento desses sistemas, estão em consonância com as prioridades da sociedade moderna. Especificamente no presente estud o, pretende - se confrontar as condiçõe s de funcionamento do sistema de controle interno d o município de Santana dos Garrotes com os requisitos legais , na tentativa de avaliar o nível de comprometimento dos gestores públicos com a administração pública, para além da imposição constitucional que o mecanismo do controle interno representa. 1.3 O bjetivos O objetivo geral deste trabalho é confrontar, desde sua implantação, as condições de funcionamento do sistema de controle interno em Santana dos Garrotes com os requisitos legais estabelecidos pa ra tal . Como objetivos específicos, temos: 1 . Realizar uma breve retrospectiva, (anos 2000), do controle dos gastos do município em estudo, considerando as prestações de contas efetuadas . 2 . Apontar sugestões para o pleno funcionamento do sistema de c ontrole no município em estudo . 4 2 - FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA A discussão da teoria e construção do conhecimento requer um grande engajamento , já que implica , necessariamente , no entendimento de como o homem vem refletindo e construindo os saberes sobre as realidades, nos diversos campos do saber. Considerando, no entanto, a complexidade da construção do objeto de estudo, os pilares teóricos que fundamentaram esse artigo se encontram em algumas áreas do conhecimento das Ciências Sociais Aplicadas, notadam ente, no campo da Contabilidade. Neste sentido, além da área específica de contabilidade que estuda o controle interno por um ponto de vista mais técnico, há outras áreas afins que também se interessam por essa temática. Na administração, por exemplo, Farias Neto (2004) ressalta que a ética institucional tem que ser exercida por meio de instrumentos concretos como o controle interno, que pressiona pela correta execução das atividades e emprego do dinheiro público. Já na economia, a compreensão dessa tem ática passa pela discussão da eficiência das instituições, objetivo da análise econômica. A ética é parte de uma série de elementos constitutivos dos procedimentos administrativos a pesar na maximização da eficiência produtiva (SILVA, 2007). O controle i nterno já era previsto em vários dispositivos legais, como na Constituição Federal, Constituição Estaduais, Leis Orgânicas Municipais, a Lei Federal da Administração Financeira (Lei 4320/64), Decreto - Lei 200/67, mas, só a partir da aprovação da Lei de Resp onsabilidade Fiscal que os órgãos fiscalizadores e os gestores públicos começaram a impor uma nova prática de governar no Brasil, quebrando uma velha mentalidade e criando uma nova cultura política. A Lei de Responsabilidade Fiscal constitui um divisor de águas na Administração Pública brasileira, pela introdução de novas pr áticas de gestão públicas. Apresenta regras claras e precisas no que concerne ao controle de gastos e do endividamento público, reforça o aspecto da transparência com a exigência de pub licações de relatórios resumidos de execução orçamentária bimestralmente e dos relatórios de gestão fiscal, quadrimestral (ARAÚJO E LOUREIRO, 2005). De acordo com a Lei de Responsabilidade de Fiscal no Art. 54, ao final de cada quadrimestre será emitido pe los titulares dos poderes e órgãos referidos no art.20 Relatórios de Gestão Fiscal, assinado pelo: [...]; e no parágrafo único deste artigo, o relatório também será assinado pelas autoridades responsáveis pela administração financeira e pelo Controle 5 Inter no, bem como por outras definidas por ato próprio de cada poder ou órgão referido no artigo vinte. Como se observa neste artigo e seu parágrafo único, o Relatório de Gestão Fiscal também será assinado pela a autoridade responsável pelo sistema de controle interno, o que torna a obrigatoriedade da existência do sistema de controle interno em todas as administrações pública s . De acordo com Cavalheiro e Flores (2007, p 26), o S istema de Controle Interno é O mecanismo de autocontrole da própria Administração, exercido pelas pessoas e Unidades Administrativas e coordenado por um órgão central, organizado, e em parâmetros gerais, por lei local. Consiste a atuação do sistema de controle, em sua essência, na fiscalização que realizam mutuamente as unidades adminis trativas, cujas funções se encontram organizadas de tal forma que um processo, decisão ou tarefa não possa ser tomada por um setor sem que outro o acompanhe e/ou revise, desde que sem entraves ao processo. Haja vista, o controle interno é realizado por todos os setores da administração, sendo que a coordenação é exercida por um órgão central, a atuação do sistema de controle interno é realizada antes, durante e depois dos atos administrativos, com a finalidade de acompanhar as ações realizadas, garantire m a legitimidade frente aos princípios constitucionais. 2. 1 Definições de Controle Interno A palavra “controle” originou - se do idioma francês (contrôle), e significa o ato de dirigir qualquer serviço, fiscalizando - o e orientando - o do modo mais conven iente ( FERREIR A, 2002) . Já Chiavenato (2003, p. 635) define controle como a função administrativa que consiste em medir o desempenho a fim de assegurar que os objetivos organizacionais e os planos estabelecidos sejam realizados. O controle interno na Admin istração Pública tem seu marco inicial legal na Lei n. 4.320, de 17 de março de 1964, que introduziu as expressões controle interno e controle externo e definiu as competências para o exercício daquelas atividades. Ao Poder Executivo incumbiu - se o controle interno, enquanto o externo foi atribuído ao Poder Legislativo com o auxilio dos tribunais de contas. Na administração pública, o Controle Interno deve estar presente, atuando de forma preventiva, em todas as suas funções, administrativa, jurídica, orçame ntária, contábil, financeira, patrimonial, de recursos humanos, dentre outras, na busca da realização dos objetivos a que se propõe. 6 O controle interno é constituído por um plano de organização, de métodos e medidas para proteger seus ativos, verificar a exatidão e a fidedignidade dos dados contábeis, incrementarem a eficiência operacional e promover a obediência às diretrizes administrativas pelo sistema de controle interno (LIMA, 2003) . Como se observa o controle interno fornece informações para que as a tividades nas organizações sejam executadas de maneira mais eficiente e eficaz. O Controle Interno é o controle exercido pela própria Administração, por seus órgãos, sobre seus próprios atos e agentes, ou seja, é realizado pela entidade ou órgão responsáve l pela atividade controlada, no âmbito da própria administração. Assim, cada um dos poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário, efetuam dentro de seu âmbito organizacional, os seus próprios controles internos (RODRIGUES, 2007) . Podemos dizer que o contro le interno estar presente em todos os atos da administração e em todos os poderes, ou seja, no Exec utivo, Legislativo e Judiciário. 2.2 A Controladoria A Controladoria se baseia em princípios, procedimentos e métodos oriundos de outras áreas do conhecime nto, tais como contabilidade, administração, planejamento estratégico, economia, estatística, psicologia e sistema. À colher subsídios de outras áreas de conhecimento para desempenhar as funções que lhe são atribuídas, a Controladoria pode estabelecer as b ases teóricas necessári as à sua atuação organizacional (PELEIAS, 2002) . Nota - se que a Controladoria não se constitui em uma ciência autônoma ou ramo do conhecimento. Constitui - se em um órgão administrativo ou departamento que trabalha a contabilidade, as i nformações monetárias, física e os indicadores de desempenho, e sempre buscando melhorar a qualidade da gestão. 2.2 .1 A Implantação da Controladoria De acordo com CAVAL HEIRO e FLORES (2007, p 13), “a organização do sistema de c ontrole interno não signifi ca apenas aprovar lei em sentido form al, mas, sobretudo, entender a finalidade desse mecanismo e visualizar a Administração de forma sistêmica, como um todo, em toda sua complexidade”. 7 Observamos que o sistema de controle interno não é somente aprovar a le i. Sobretudo, é necessário que os gestores públicos desenvolvam este sistema, colocando em prática o que foi aprovado em lei. SILVA (2004, pag. 220) vai à mesma linha de raciocínio quan do afirma que: A implantação de uma Controladoria como pólo do siste ma de informações, além de contribuir com o princípio constitucional da fiscalização dos poderes, confere um caráter gerencial à administração pública, que deve ter, em resumo, as seguintes características: • Permitir a avaliação com precisão à economicida de, a eficiência e a eficácia da gestão; • Romper com o controle burocrático e formal e passa ao controle baseado nos resultados; • Permitir maior participação da sociedade nas decisões do Governo, pois desde a elaboração do orçamento vê o cidadão como ben eficiário das ações do Governo; • Deslocar a ênfase dos procedimentos internos (meios) para resultados (fins). Ao exercer as suas funções , a controladoria deve gerenciar os processos de trabalho, auxiliando todos os setores da administração a estabelecer e registrar suas rotinas diárias, semanais, mensais, anuais ou outros períodos de acordo com a necessidade, e a forma, prazos e procedimentos pelos quais cada departamento, divisão ou pessoa se relaciona com os demais. Além disso, por possuir a visão ampl a sobre o funcionamento e relacionamento entre os subsistemas que compõem o sistema de controle e informações, a controladoria também dev e ficar na responsabilidade da elaboração e a manutenção atualizada dos organogramas, fluxogramas, manuais e outros con ceitos de gerenciamento. A lguns elementos são fundamentais na organização de qualquer sistema de controle, como: vontad e política, estrutura de servidores e estrutura física. A vontade política é crucial principalmente na fase inicial, pois não há como o rganizar um sistema de controle interno sem esse fator. O ge stor por ser responsável pelas tomadas de decisões da gestão pública é considerado o grande responsável pelo sistema de controle interno, não porque deve operá - lo, mas porque é dele a responsabili dade de dar condições para que este nasça e se desenvolva de forma técnica e independente de pressões hierárquicas ou políticas que possam afetar a autonomia de seus integrantes. O planejamento e a organização dos processos e procedimentos necessários à o peracionalização das operações são calcados em uma estrutura de servidores de provimento efetivo, isto é, os cargos em comissão somente devem ser ocupados para as funções de direção, chefia e assessoramento, assim como a possibilidade de contratação de est agiários, estes devem se restringir as funções 8 auxiliares e supervisionadas. Esta medida garante a continuidade dos controles e bom andamento dos processos, pois a rotatividade de pessoas nas funções, ainda que os procedimentos estejam disciplinados por es crito, é prejudicial ao aprendizado e causa transt ornos à eficiência das operações . Também deve possuir uma estrutura física necessária para o funcionamento do sistema de controle interno. Não há como imaginar o funcionamento de um sistema de controle sem que os servidores dispusessem de mesas, cadeiras, móveis e equipamentos de trabalho necessários às suas funções. A ausência de equipamentos mínimos revela o descaso da Administração com os serviços, levando os servidores a pensar que, não havendo por part e dos gestores a preocupação pela realização do melhor serviço, esta também não deve ser preocupação deles. A Administração tem que demonstrar aos servidores que não economiza esforços para dar condições de trabalho, como móveis, redes de informática e tec nologias da informação e softwares (CAVALHEIRO E FLORES, 2007) . Como se observa para implantação de um sistema de controle interno é necessário que existam vontade política por parte do gestor público, por ser o grande responsável pelo o nascimento e o des envolvimento do sistema de controle interno, assim como, uma estrutura de servidores que deve ser de provimento efetivo, pois a rotatividade de pessoas é prejudicial ao aprendizado e causa transtornos à eficiência das operações e uma estrutura física neces sária para o desenvolvimento das atividades, porque a ausência de equipamentos mínimos revela o descaso da Administração com os serviços. 2.2 .2 O papel do controlador no município O Controlador, pelo dever possuir uma visão sistêmica da Administração Pú blica, dialogar com pessoas de diferentes áreas técnicas e deter conhecimento amplo sobre Administração Pública, deve estar amparado legalmente para o exercício do cargo e possuir perfil, habilitação e deter prerrogativas específicas que lhe permitam o exe rcício de suas funções de forma satisfatória. Ainda segundo os autores as funções do controlador, por serem atividades de controle, organização e informação permanente, são caracterizadas dentre as funções típicas de Estado, ou seja, aquelas inerentes à na tureza do ente político e que, por isso, não podem ser delegadas a terceiros ou ser investidas por servidores que não sejam de provimento efetivo. Além disso, a controladoria deve revestir - se da faculdade de proporcionar 9 segurança à sociedade, ao chefe do Poder ou entidade, ao s demais poderes e órgãos fiscalizadores internos e externos (CARVALHO E FLORES, 2007) . Observa - se que a função do controlador é típica de Estado, por isso, o controlador deve possuir um conhecimento amplo sobre a Administração Públic a e que deve estar amparado legalmente para o exercício do cargo, o u seja, deve ser efetivo, possuir perfil, habilitação e deter prerrogativas especificas que lhe permitam o exercício de suas funções de forma satisfatória. 2.3 Finalidade do Sistema de Con trole interno A finalidade do controle interno é de assegurar que os gestores públicos atuem de acordo com o artigo 37 da Constituição Federal de 1988, obedecendo aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, també m, aos seus incisos e parágrafos. De acordo com a Constituição Federal de 1988 (art. 74) em vigor, os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União; IV – apoiar o controle externo no exercí cio de sua missão institucional. § 1.º Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária. Observa - se que a fi nalidade do sistema de controle interno é acompanhar o funcionamento dos processos inerente à gestão pública de forma a atender aos princípios constitucionais, evitar erros, fraudes e desperdícios, assim como, orientar os gestores públicos nas tomadas de d ecisões e dá apoio aos órgãos de controle externo no cumprimento de suas atribuições. 10 O artigo 31 da Constituição Federal de 1988 estabelece que a fiscalização do Município seja exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei. Como se o bserva , são dois os tipos de controle, o interno e o externo, sendo que o controle externo é exercido pelo Poder Legislativo com o auxílio do tribunal de contas e, o cont role interno é realizado por cada poder, sendo que o poder Executivo é quem coordena, porque é de responsabilidade do executivo a preparação da prestação de contas conjunta. O Sistema de Controle Interno opera de forma integrada, ainda que cada Poder tenha seu próprio Controle Interno. Esse Sistema, entretanto, será coordenado pelo Executivo, posto que lhe compita ao final do exercício, preparar a prestação de contas conjuntas, em que pese os demais Poderes elaborarem as suas respectivas contas. (MACHADO JR ; REIS, 1998 ). 2.4 A importância do Controle Interno De acordo com a cartilha de orientações sobre controle interno – TCE - PB, 2009. A importância dos controles internos na área pública deriva das seguintes necessidades, a saber: I. Garantir a “memóri a” do órgão que, não obstante a constante troca de seus gestores, decorrente de pleitos políticos, deve ter garantida a continuidade da sua existência; II. Garantir a padronização dos procedimentos de controle, independente da manutenção ou troca dos serv idores que o operacionalizam, bem como dos gestores aos quais as informações são prestadas; III. Conhecer, a qualquer tempo, a instituição - receitas, despesas, resultados históricos, estrutura administrativa, pessoal, patrimônio, etc.; IV. Acompanhament o, em tempo real, da programação estabelecida nos instrumentos de planejamento (Planos Plurianuais - PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO, Leis Orçamentárias Anuais - LOA, Metas Bimestrais de Arrecadação - MBA e o Cronogramas (Mensais de Desembolsos - CMD); V. constante busca de equilíbrio nas contas públicas; VI. Exigência da correta aplicação administrativa e financeira dos recursos públicos; VII. Evitar fraudes, desvios e erros cometidos por gestores e servidores em geral; VIII. Busca do cumpri mento de metas de aplicação de percentuais mínimos e máximos impostos pela legislação em vigor; 9/26 11 IX. Busca do cumprimento de metas de aplicação de recursos vinculados (convênios, programas e fundos) a objetivos específicos, tendo em vista a proibição de desvio de finalidade dos mesmos. X. Obrigatoriedade de prestar contas à sociedade (através dos órgãos fiscalizadores, entre eles os Tribunais de Contas) imposta a todos aqueles que, de alguma forma, gerenciam ou são responsáveis pela guarda de dinheiro ou bens públicos, etc. Ao analisar as orientações acima , observa - se que são grandes as ne cessidades da área pública da utilização deste imp ortante instrumento, que é o controle interno. Assim, o controle interno busca garantir a memória dos órgãos indepe ndentes da manutenção ou troca dos servidores e políticos. A Administração Pública em seus moldes atuais passa por uma intensa transformação, deixando o modelo burocrático, onde o foco da administração era apenas desempenhar com rigor as burocracias (lic itações, orçamentos, etc.), migrando para o modelo gerencial, cumprindo as normas legais burocráticas que lhe são impostas, e buscando atender com maior agilid ade e presteza a população. Procurando cumprir estes padrões, a Administração Pública também está ligada às normas constitucionais e legais, tendo em sua base de princípios a cumprir os preceitos constitucionais de Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência, tendo - os como meios de controle e um melhor gerenciamento, no que se ref ere aos anseios da coletividade, no tocante a Administração Pública. Na busca por uma melhor utilização dos recursos públicos, coibindo erros, fraudes e desperdícios, os administradores públicos têm o dever legal e gerencial de dar ênfase em sua gestão aos sistem as de controle interno (CARLOTO, 2008) . Como pode ser observado, o sistema de controle interno é um instrumento essencial ao processo administrativo, sendo que, na área pública, este instrumento vem torna n do uma ferramenta indispensável, pois, Admi nistração Pública atual está passando por uma intensa transformação, deixando o modelo burocrático e migrado para o modelo gerencial. Assim, são inúmeras as necessidades da administração para a implantação do sistema de controle interno, este instrumento f ornece aos gestores informações precisas com a finalidade de orientar os gestores na busca de uma melhor aplicação dos recursos públicos, coibindo erros, fraudes e desperdícios, assim como, obedecer aos prin cípios constitucionais e atendendo aos anseios da coletividade. 12 3 - PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS O presente trabalho trata - se de um estudo descritivo de natureza qualitativa sobre o controle interno, mostrando a sua importância como instrumento de eficiência e eficácia para gestão pública e confronta r, desde sua implantação, as condições de funcionamento do sistema de controle interno em Santana dos Garrotes com os requisitos legais estabelecidos para ta l, com o i ntuito de realizar uma analise preliminar e apresentar sugestões para possíveis problemas diagnosticados, tendo em vista que a ênfase hoje existente foca apenas os aspectos legal e formal da gestão, em detrimento da avaliação da ação dos gestores. O método qualitativo corresponde àquele que não emprega um instrumento estatístico como base de análise de um problema, nem busca numerar ou medir unidades ou categorias homogêneas. Trata - se de uma opção do pesquisador, mas, sobretudo, da forma mais adequada para entender a natureza do objeto em estudo, já que esta abordagem está mais ligada à compre ensão de uma realidade específica, cujos significados estão vinculados a um determinado contexto (RICHARDSON, 1999). Esta pesquisa se utilizou de fontes bibliográficas e documentais. A pesquisa bibliográfica compreende a análise de livros, manuais, teses , dissertações, artigos de revistas científicas e sites especializados; contribuindo assim para a construção de um referencial teórico sobre o tema abordado. Para as coletas de dados utilizamos questionário, observações e análise de documentos, priorizamos a pesquisa documental , com destaque para a Lei Complementar Nº 026/2009 que regulamenta o Sistema de Controle Intern o do município , anexo A, e o Parecer PPL – TC – 0038/2010, que tratar da Prestação de Contas do Município de Santana dos Garrotes, relativa ao exercício financeiro de 2008, e os ques tionários com quarto representantes da administração municipal, ou seja, o Controlador Geral do Município , dois Vereadores e o Prefeito , onde foram elaboradas nove perguntas sobre a situação do controle interno do município, de acordo com o anexo B . Vale lembrar que o trabalho é direcionado um espaço institucional específico, a Prefeitura Municipal de Santana dos Garrotes, ou seja, todas as etapas da pesquisa documental estiveram concentradas nesta instituição. Pa ra o desenvolvimento teórico, torna - se necessária a pesquisa bibliográfica. Fachin (1993, p.102) a descreve como: “o conjunto de conhecimentos reunidos nas obras, tendo como base fundamental conduzir o leitor a determinado assunto e à produção, coleção, ar mazenamento, reprodução, utilização e comunicação das informações coletadas para o 13 desempenho da pesquisa”. Por fim, afirmamos que todas as etapas da pesquisa foram devidamente cumpridas, ou seja, coleta, seleção, análise e interpretação das fontes disponí vel, seguindo os critérios de orientação que definem as características marcadamente qualitativas, porque se dedicará à análise, à interpretação e à compreensão dialética do fenômeno investigado. É necessário registrar que a presente pesquisa passou por du as restrições principais. A primeira diz respeito ao tempo disponível para sua finalização, uma vez que se trata de um trabalho de conclusão de curso. O tempo disponível para a construção deste trabalho monográfico é relativamente curto (quatro meses), o q ue restringe a pesquisa a ser realizada e força uma maximização da alocação do tempo. A segunda restrição da pesquisa é relativa à disponibilidade de bibliotecas para a realização da pesquisa bibliográfica para a constituição do referencial teórico. Esta l imitação pôde ser parcialmente contornada pela rede mundial de computadores, como fonte alternativa para suprimento de informações de diversas ordens. 4 - ANÁLISE DE RESULTADOS 4. 1 Lei Complementar Nº 026/2009 Esta L ei institui o Sistema de Controle In terno no Município de Santana dos Garrotes – PB e de acordo com o artigo primeiro d a supracitada norma, o Sistema de Controle Interno no M unicípio foi instituído com o objetivo de promover a fiscalização contábil, financeira, orçamentária e patrimonial, no tocante à legitimidade, economicidade, moralidade e eficiência na administração dos recursos e bens públicos. Como se pode observar, a norma reforça os princípios norteadores da ação do Controle interno, não podendo as autoridades públicas do município se omitir em relação a esses aspectos, razão de ser da existência do sistema aqui discutido. Logo a seguir, entretanto, há um parágrafo único de natureza inibidora da necessária autonomia do sistema, uma vez que prevê que ele ficará integrado na estrutura do Gabinete do Prefeito. O artigo segundo estabelece as atribuições d o Sistema de Controle Interno, são através destas atribuições que são realizados os controles prévios, concomitantes e posteriores dos 14 atos administrativos. O artigo quatro determina que, a Controladoria Geral do Município será integrada por servidores do Município, sendo: I – Controlador Municipal, cargo de provimento de natureza comissionada de livre escolha e nomeação pelo Prefeito Municipal; II – Até três (03) servidores ocupantes de c argo de nível médio ou superior, com experiência comprovada em administração pública municipal, sendo que no mínimo um detenha conhecimentos sobre contabilidade. Parágrafo primeiro: Os integrantes da Controladoria Geral do M unicípio serão escolhidos pelo P refeito dentre servidores, detentores de cargo de provimento efetivo e estável. Como se observa esta norma esta de acordo com os princípios da administração pública (art. 37 CF), sendo de suma importância para tornar a Controladoria Geral do Município um ó rgão com autonomia, uma vez que , o controle interno não serve apenas aos gestores públicos, além dos gestores, serve também aos órgãos de controle externo e a sociedade em geral . Assim, de acordo com este artigo o gestor não possui total autonomia para nom ear os servi dores, ou seja, a natureza do cargo de controlador é comissionada, mas, o servidor é escolhido dentre os servidores detentores de cargo de provimento efetivo e estável do município com experiência comprovada em administração pública municipal, sendo que no mínimo um detenha conhecimentos sobre contabilidade. 4. 2 Situação do Controle Interno do Municí p io de Santana dos Garrotes - PB De acordo com os dados coletados o Sistema de Controle Interno M unicipal é integrado ao Gabinete do Prefeito, at ravés do setor denominado de Controlad oria Geral do Município, a mesma foi criada para controlar e fiscalizar as receitas e despesas do município e facilitar as informações aos controles exter nos, mas, a té o momento , ou seja, após três anos, a Controladori a não vem realizando as atribuições estabelecidas no artigo segundo da Lei que instituiu o Sistema de Controle Interno do Município, o principal motivo do não funcionamento de acordo com 75% dos dados é a centralização por parte do gesto r público, no entan to, para o gestor público municipal o Sistema de Controle Interno no município está funcionando relativamente bem. 15 Observa - se que o Sistema de Controle Interno não possui a sua própria estrutura física, funcionando juntamente com o Gabinete do Prefeito, l ogo, os responsáveis pelo controle interno do município não possuem autonomia necessária para realização das suas atividades. Observa - se ainda, que o grande problema do não funcionamento do sistema é a centralização da administração por parte do gestor púb lico municipal, de modo que, as informações sobre a gestão ficam centralizadas entre o Prefeito, a Secretária de Administração, que é esposa do Prefeito e a Secretária de Finanças que é cunhada do Prefeito. Ainda de acordo com os dados, o município s ó nome ou o Controlador Geral do Município o qual não possui qu alificação para o cargo i n d i cado , cuja formação acadêmica é licenciatura em letras e o mesmo não pertence ao quadro de servidor efetivo e estável do município. No entanto, de acordo com a lei que regu lamenta o controle interno do município no art. 4 º , a Controladoria Geral do Município será integrada por servidores do Município, e no inciso II do mesmo artigo , a Controladoria será formada por a té três (03) servidores ocupantes de cargo de nível médio o u superior, com experiência comprovada em administração pública municipal, sendo que no mínimo um detenha conhecimentos sobre contabilidade , e no seu p arágrafo primeiro: Os integrantes da Controladoria Geral do M unicípio serão escolhidos pelo Prefeito dent re servidores, detentores de cargo de provimento efetivo e estável. Mas , na opinião do Prefeito, o Controlador Geral do Município tem qualificação, condições intelectuais e morais, para desempenhar o referido cargo. Também foram informados que o s control es dos gastos, da legalidade e dos projetos do município não são realizado s pelo o controle interno do município. O s controle s dos mesmos são realizado s pelos S ecretários de Finanças , Administração e o Gabinete do Prefeito, com os auxílios das Assessoria s Jurídica e Contábil do Município, que são desempenhados por advogados e um contador, todos contratados sem concurso público, ou seja, não efetivos. 4.3 Conseqüência s da f alta ou a ineficiência do Sistema de Controle I nterno do Município de Município de Sa ntana dos Garrotes A falta ou a ineficiência do controle interno pode ocasionar várias conseqüências para administração pública, no caso do município de Santana dos Garrotes, podemos citar várias 16 prestações de contas reprovadas nos últimos dez anos pelo T ribunal de Contas do Estado , assim, foram reprovadas as prestações de contas relativos ao s exercício s de 2002, 2004, 2005 e a 2008. Portanto, utiliza mos a prestação de contas referente ao exercício financeiro de 2008 por ter sido a última analisada pelo Tr ibunal de Contas do Estado e de acordo com os pareceres dos membros deste tribunal, foram apontadas várias irregularidades nas mesmas, tais como: I - o repasse para o Poder Legislativo em desacordo ao que dispõe o inciso I, do § 2º, art . 29 - A, da Constitu ição Federal. O repasse para o Legislativo correspondeu a 8,15%, quando deveria ser de 8%; II - a i nsuficiência financeira para saldar os compromissos de curto prazo no valor de R$ 460.533,93 . A prática descrita compromete o equilíbrio das contas pública s, princípio balizador da Lei Complementar Federal nº 101/2000, tendo em vista o desrespeito ao art. 42 e se u parágrafo único da citada Lei; III - a plicação de 58,05% na remuneração dos profissionais do magistério, quando deveria ser no mínimo de 60%, pre vista no art. 60, do ADCT e na Lei nacional nº 11.494/2007; IV - uma diferença apurada, no valor de R$ 100.235,27, no movimento financeiro do FUNDEB e a inoperância d o Conselho de Acompanhamento e Contr ole Social do Fundeb; V - a não aplicação do mínimo c onstitucional em açõ es e serviços públicos de saúde. O município aplicou apenas 14,17%, quando deveria aplicar no mínimo 15% de acordo com art. 77, III da Emenda Constitucional nº 29/00; VI - o não pagamento do terço constitucional de férias à maioria dos servidores municipais, descumprindo o previsto no art. 7°, inciso XVII, da Constituição Federal/88; VII - o não pagamento do 13° Salário aos servidores con tratados pelo município, descumprindo determinação constitucional – inciso VIII, art. 7º, CF/88; VI II - a contratação de servidores públicos sem concurso público, em descumprimento ao art. 37 da Constituição Federal; IX - despesas irregulares com pagamento de gratificações; X - inexistência de controles internos , comprometendo a fis calização do control e externo (art. 31 da CF/1988) e outras. 17 Enumeramos ainda, de acordo com os dados do CAUC (Cadastro Único de Convênio) em 26/09/2011 , várias pendências do município, entre as quais : não pagamento de INSS, falta Certificado de Regularidade Previdenciária (CRP), não recolh imento do FGTS, não paga mento de tributos federais , consta no cadastra da dívida ativa da União e está no Cadin (Cadastro de Informação dos Créditos não Quitados do Setor Público Federal). O que se pode concluir que para conseguir convênio com a União, o gestor público do município de Santana dos G arrotes precisa atualizar o Cadastro Único de Convênio . 4.4 S ugestões para solução de problemas que estejam impe dindo o funcionamento pleno do Controle I nterno do Município de Santana dos Garrote s Para organização do sistema de controle interno é necessário que o ge stor público, por ser o grande responsável pelas tomadas de decisões da gestão pública , institua a Lei que regulamenta o Sistema de Contr ole Interno no Município, n o caso de Santana d os Garr otes , já foi instituída a Lei, agora é necessário que o gestor dê condições para que o sistema se desenvolva de forma técnica e independente de pressões hierárquicas ou políticas que possam afetar a autonomia de seus integrantes. Assim , de acordo c om os dados levantados , até o momento o gestor público não está tendo a vontade política para solucionar o problema do sistema de controle interno do municí pio, apesar das irregularidades; tais como : servidor responsável sem ser do quadro efetivo e estável , não qualifica do para a função e sem p raticar as atribuições do cargo. A atual administração, porém, faz uma avaliação parcial e equivocada de que o sistema de controle interno está bem. Para mudar esta situação é necessária que o gestor municipal comec e a visualizar a Administração de forma sistêmica , descentralizando as ações , tornando a gestão mais eficiente, ética e transparente, publicando as ações desenvolvidas, melhorando a qualificação dos servidores municipais, colocando em função de confiança o u cargo comissionado , funci onário s qualificado s para o cargo e que a sociedade organizada , juntamente com os órgãos fiscalizadores externos (Tribunal de Contas do Estado, Ministério Público, Poder Legislativo e outros ), comece m a cobrar do gestor público m edidas necessárias para melhorar a situação da gestão pública do município, começando com a organização do sistema de controle interno do município. 18 5 – CONCLUSÕES O controle interno é um instrumento fundamental em qualquer organização, sendo que, é atr avés deste instrumento que os gestores acompanham as operações que estão sendo realizadas preveni n do contra a ocorrência de erros e fraudes, garanti ndo maior confiabilidade dos relatórios contábeis, promove a eficiência, eficácia e efetividade das operaçõe s e estimula a obediência às políticas públicas da Administração Pública, além disso, serve de ferramenta de orientação para as tomada s de decisões do Administrador. A responsabilidade de estruturar o sistema de controle interno cabe ao Gestor Públi co, o u seja, é necessário que exista vontad e política por parte do mesmo, capaz de organizar todos os departamentos com as estruturas físicas e humanas na busca de alcançar as metas definidas através da participação popular. Ao analisar os resultados desta pes quisa verifica - se que o município não colocou em prática as funções do controle interno, apesar da preocupação em instituir a L ei, o gestor público municipal não teve a vontade política para estruturar o sistema de controle interno no município. Na verdade , a grande preocupação do gestor é cumprir as exigências legais, ou melhor, ter um funcionário para assinar o s relatórios quando for preciso e criar mais uma função comissionada para acomodar aliados políticos. Como se observa no art. 4º d a Lei que institu iu o Sistema de Controle I nterno no s seus incisos e parágrafo primeiro : os servidores da Controladoria devem ter experiência comprovada em administração pública municipal, sendo que no mínimo um detenha conhecimentos sobre contabilidade e que os integrante s da Controladoria Geral do Município serão escolhidos pelo o Prefeito dentre servidores detentores de cargo de provimento efetivo e estável. Assim, de acordo c o m este artigo o Controlador Geral do Município foi nomeado de forma ilegal, porque o mesmo não é funcionário efetivo do município e não possui qualificação para o cargo . Por causa da falta ou d a ineficiência do sistema de controle interno no município , a s prestações de contas relativo s ao s exercício s de 2002, 2004, 2005 e a 2008 foram reprovadas, a lém disso, o município possui várias pendências com os órgãos do Governo Federal. Por causa destas irregularidades o município , atualmente, está impossibilitado de se habilitar para firmar convênio e parcerias com o Governo Federal e o Governo Estadual. P ara mudar esta situação , é necessária que a administração pública municipal descentralize as ações desenvolvidas no exercício, invista em curso de qua lificação dos servidores, coloque em função de confiança ou cargo comissionado funcionário com 19 qualific ação para o cargo, e que a sociedade organizada , juntamente com os órgãos fiscalizadores externos comece m a cobrar do gestor público medidas necessárias para melhorar a situação da gestão pública do município, começando com a organização do sistema de cont role interno do município. 20 Mini c urrículo Pedro Bezerra Leite Graduado em Ciências Contábeis pela Universidade Federal da Paraíba (UFPB) , Especialista em Gestão Públ ica Muni cipal pela Universidade Federa da Paraíba (UFPB) e funcionário da Companhia de Água e Esgotos da Paraíba (CAGEPA) na cidade de Santana dos Garrotes – PB , exercendo a função de Agente Operacional. 21 REFERÊNCIA S ARAUJO, F.C., LOUREIRO, M.R. Por uma metodologi a pluridimensional de avaliação da LRF . Revista de Administração Pública – RAP, Rio de Janeiro: FGV, Nov /dez 2005. BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil , Brasília, 1988. BRASIL. Lei nº 4320 – estatui Normas Gerais de Direito Financeiro . 1964 . BRASIL. Lei Complementar nº 101 – Lei de Responsabilidade Fiscal . 2000 . CÂMARA MUNICIPAL DE SANTANA DOS GARROTES – PB , Lei Complementa r Nº 026/2009, que instituiu o sistema de controle interno do município de Santana dos Garrotes e Prestação de contas do exercício de 2008. CARLOTO, Gisele, Utilização do controle interno na Administração Pública Municipal como Instrumento de Controle, Fiscalização e Gerencialmente. Disponível em: http://www.webartigos.com/artigos/utilização - do - controle - na - administração - publica - municipal - como - instru mento - de - controle - fiscalização - e - gerenciamento/10412/ . Acessado em 25/09/2011. CAUC – Portal – SIAFI. 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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTA DO DA PARAÍBA, Cartilha de Orientações sobre Controle Interno, 2009. 23 ANEXO A - Lei Complementa r Nº 026/2009, que instituiu o sistema de controle interno do município de Santana dos Garrotes – PB. 24 25 26 27 ANEXO B - Questionário com r epresentantes do município (Vereadores, Secretário e Prefeito). 1. Para que a instituição do cargo de Controlador Geral do Município? 2. Como é que funciona a Controladoria Geral do Município? Já foram realizadas reuniões com os membros que faz parte do c ontrole interno do município e produzido algum relatório? 3. O servidor nomeado para o cargo de Controlador possui qualificação para o cargo? 4. Por que não nomear profissionais com habilitação para o s cargo s ? 5. Se não funcionar, q ual é o principal motivo do não funcionamento da Controladoria Geral do Município? 6. Quantos servidores foram nomeados para fazer parte da Controlador ia Geral do Município? Quais são? 8. Como é realizado o controle dos gastos, da legislação e dos projetos do município? 9. Quais são as contribuições das assessorias jurídicas e contábeis na gestão do município?